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王家强:对建设现代中央银行制度的思考【《中国外汇》】

2019-12-06

2019年10月,党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。其中,在“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”一节中提出,要优化政府职责体系,建设现代中央银行制度,完善基础货币投放机制,健全基准利率和市场化利率体系。本文在对中央银行制度的历史沿革进行简要回顾的基础上,结合国情和未来面临的形势,对建设我国现代中央银行制度提出了几点思考。

中央银行制度发展演变离不开时代环境

中央银行制度是一国经济架构与制度体系的重要组成部分,主要指通过法律法规赋予中央银行机构地位、职能目标、政策工具、运作规范等在内的一系列制度体系。当前全世界几乎所有经济体都建立了自己的中央银行制度。回顾历史,各国中央银行制度的演变几经转折,蕴含诸多启示。

中央银行的雏形最早产生于17世纪。瑞典银行被认为是世界首个涉及中央银行职能的银行,因其1661年便在欧洲发行银行券,并于两年后被收归国有,尽管当时的业务是商业性的。1694年成立的英格兰银行,则被认为是真正中央银行的先驱。其成立之初便取得了货币发行权,主要目的是为政府垫款,从而具有了“发行的银行、银行的银行、政府的银行”职能。然而直到1844年英国《银行特许条例》通过,英格兰银行才逐步垄断了全国的货币发行权,从而才真正建立了具有现代意义的中央银行制度。在美国,银行体系自18世纪就开始发展起来,但直到1913年美联储才成立,才行使了中央银行的职能。我国建立中央银行的思想萌芽于清末:考察过中西方政经文化状况的学者钟天纬于1884年提出建立国家银行,以解决国家造铁路需借外债、利息负担重的问题。1905年户部银行成立,1908年制定《大清银行则例》,成为我国最早建立中央银行制度的尝试。

为适应经济、金融形势的演变发展,各国现代中央银行制度均历经周折。其中最核心,也是影响中央银行制度完善进程的变化包括:货币政策职能和金融监管职能的冲突与取舍,以及中央银行与政府两者之间独立性关系等。以此为依据,中央银行制度的演变大致分为四个阶段。

第一阶段是20世纪30年代大萧条以前。该阶段,各国中央银行主要围绕“发行的银行、银行的银行、政府的银行”三大职能推进。其主要特点是服从政府的财政需要,统一发行货币,组织票据交换和清算,推行准备金制度,建立对银行的监管制度等。此阶段,中央银行尚不具备实行货币政策调节宏观经济的功能。

第二阶段是20世纪30年代到80年代。大萧条推动了中央银行制度的完善,货币政策和金融监管成为各国央行的两大职能,且货币政策很大程度上依赖于金融监管。出于运用货币政策的需要,流动性监管成为金融监管的核心内容之一。

第三阶段是20世纪80年代到2008年金融危机前。此阶段,受全球经济一体化、金融自由化和通货膨胀等因素的冲击,许多国家中央银行的货币政策职能和金融监管职能出现了分离,货币稳定成为中央银行的核心职能,管理金融风险成为监管机构的专司职责。西方国家以英格兰银行和金融监管局的分立为代表,我国在本世纪初也形成了“一行三会”的分业监管架构。

第四阶段是2008年全球金融危机至今。基于对危机的全面深刻反思,该阶段各国进一步加大了金融监管的改革力度。其中,一个重大的变化是强化了中央银行在金融监管上的权力,特别是将宏观审慎监管、支付清算等基础设施监管等纳入了中央银行的核心职责体系,从而形成了中央银行权力提升、货币政策与金融稳定监管并重的制度安排。

完善我国中央银行制度建设需要考虑的因素

从中央银行制度的历史演变中不难发现,制度建设没有完成时,需要始终结合国情,因时因地,为适应时代的发展需求不断进行完善。当前,完善我国中央银行制度建设需要考虑以下重要因素。

一是我国经济体制与金融发展的基本国情。我国坚持党的集中统一领导、建设社会主义市场经济的基本体制,决定了中央银行是政府的一个重要组成部门,其职能目标必须与政府的财政政策、产业政策、金融监管政策等相统一、相一致;相对而言,增强中央银行的独立性、单一盯住通胀目标等,并不符合我国基本经济管理体制的内在要求。同时,也要看到,我国金融体系的市场化改革和对外开放,依然处于持续推进的过程中,特别是市场化的基础利率体系、汇率形成机制的完善,以及人民币国际化的推进方面,与现实需求尚存在较大差距,中央银行制度建设任重道远。

二是全球金融监管变革的大趋势。2008年全球金融危机后,金融监管持续强化,各国均努力在提升金融稳定和促进实体经济创新发展之间取得平衡,完善金融稳定风险的宏观审慎政策。全球监管框架持续改革,旨在提升资本质量和流动性,增强金融机构应对不利冲击的韧性,包括:加强对系统重要性金融机构的监管,减少隐性公共补贴;强化金融机构出问题时的有效处置能力,显著提高金融体系承受大型机构破产的能力等。而中央银行则在其中扮演了重要角色:(1)监测与限制金融机构的杠杆率,强化宏观审慎的逆周期监管;(2)强化对全球系统重要性银行(G-SIBs)的监管;(3)强化对流动性风险的审慎监管,确保银行维持稳定的融资结构;(4)参与金融体系的恢复和处置框架等。我国拥有全球规模最大的银行体系,且有多家银行被纳入G-SIBs的监管名单,中央银行在制度建设中需要考虑这些因素。

三是全球金融市场发展的新动向。2008年金融危机以来,全球金融市场规模、产品结构与定价体系等都发生了巨大的演变,包括:(1)经过多轮大规模量化宽松政策的施行,各大央行资产负债表规模大幅攀升,深刻改变了金融市场的投资者结构、产品结构和运行状态;(2)人民币加入SDR,人民币国际化步伐持续推进,“一带一路”倡议持续推进,给全球金融市场带来新的变化元素,也对人民币作为计价结算货币、投融资货币、交易货币和储备货币产生新的影响;(3)受金融监管约束的影响,高风险、信息不透明的金融衍生品市场发展受到抑制;(4)受伦敦Libor市场操纵案的冲击,全球基准利率与金融市场定价体系处于变革和重构之中;(5)受金融科技迅速变革的影响,数字货币、第三方支付、监管科技等的发展广受关注,预示着未来金融市场上的货币形态、交易模式等或面临新的大变局。我国中央银行作为对外开放大局下全球金融市场的深度参与者,需要对货币发行及其稳定政策、外汇储备管理及其操作框架、定价基准的建设和锚定等重大问题给予高度关注。

从三大核心职能推进我国现代中央银行制度建设

世界各国中央银行制度的演变过程,始终离不开实体经济、社会形态和金融结构的变迁。英格兰央行行长2018年指出,新经济需要一个新的金融体系,更需要新央行来指引。当前全球面临百年未有之大变局,中国经济迈向新时代,国际国内金融形势发生了翻天覆地的变化。但万变不离其宗,建设并完善我国现代中央银行制度,应与时俱进,适应我国经济金融在全球地位变化的要求,赋予中央银行三大历史核心职能以新的时代含义,及时采取应对措施,重点突破薄弱环节,打造新时代的大国央行、强国央行。

一是“发行的银行”。中央银行发行货币,具有法律赋权的保障;同时,货币发行权也是中央银行必须捍卫的核心职能,是国家主权的象征之一。当前,面临数字化技术的创新、人民币国际化和“一带一路”建设的推进,我国中央银行在履行“发行的银行”角色上,需要强化制度创新,赋予其时代特色,完善其制度建设,核心是确保人民币币值的稳定。具体措施主要包括:(1)发行货币。应牢牢把握人民币的发行主权,特别是要适应数字化时代金融科技的发展大势,探索构建数字货币的发行制度,把控好基础货币的投放机制。(2)在对外开放深化的背景下,构建人民币跨境流通的循环体系,建立包括跨境现钞调运、跨境支付结算、投融资和货币储备的运行机制。(3)加快市场建设和体制性改革,建立并完善人民币币值的稳定机制。这包括利率、汇率的形成机制,以及完善定价基准、丰富调控工具、疏通货币政策传导机制等。(4)建立健全货币运行安全的基础设施建设及管理制度,主要涉及对支付清算体系、第三方支付等。(5)完善外汇储备管理的增值保值机制。对在国际贸易和引进外资中积累的外汇储备,要强化保障其“安全性、流动性、收益性”的管理制度。

二是“银行的银行”。在金融监管变革新潮流中,中央银行在宏观审慎监管和扮演“最后贷款人”角色中的地位至关重要。其核心是发挥好金融稳定职能。作为新时代“银行的银行”,监管对象不应再限于银行机构本身,而是对关系到系统性金融稳定的重要机构、重要市场乃至资产价格等,均实施必要的调控与监管,并完善相关的制度体系。第五次全国金融工作会议强化了人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,国务院金融稳定发展委员会办公室设在人民银行,国务院将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责也划入人民银行。这些对中央银行的监管职能提出了新的要求。结合新的国情与发展形势,我国中央银行在金融监管方面的制度建设,应将重点放在健全货币政策和宏观审慎监管的“双支柱”调控框架上,包括:(1)扩大监管领域,除传统商业银行外,将证券、保险机构、“影子银行”、房地产金融、科技金融等,均纳入宏观审慎政策框架;(2)丰富监管工具,如将逆周期资本缓冲、动态拨备、准备金要求、核心融资比率、存贷比上限、特定行业资本要求、风险敞口上限、系统性重要机构的损失吸收能力等,都纳入宏观审慎政策工具箱;(3)统一监管标准,强化功能监管和穿透式监管,逐步消除各个金融市场的套利空间,防范系统性风险隐患;(4)强化监管协调,促进宏观审慎政策与财政、货币政策的相互促进、相互制约,推动宏观审慎政策和微观行为监管政策之间的协调,更有效地维护金融稳定。

三是“政府的银行”。历史上所谓“政府的银行”,主要指央行附属于财政,发挥为政府融资的功能。这在现代中央银行制度中已经不再适用。因此,本文不是狭义地套用这个概念,而是主要强调在我国特有的国情背景下,中央银行制度的独特性、优越性所在。在自由资本主义国家,中央银行的独立性较为重要,货币政策盯住单一的通胀目标(目前扩展到金融稳定),不屈从于政府的压力。而我国在党的集中统一领导下,财政政策与货币政策的核心目标是一致的,都要引导财政与金融如何服务好实体经济,以促进经济增长、稳定通胀和社会就业,防范并化解系统性金融风险。特别在新的发展时期,更要服务好建设社会主义现代化强国的战略目标。因此,我国中央银行作为政府部门的组成部分,应进一步完善制度建设,强化货币政策、宏观审慎监管政策与其他政府部门的财政政策、产业政策、区域政策、扶贫政策、对外开放战略等的协调配合,助力提升我国的金融竞争力、制度竞争力和综合国力,充分展现我国独特的社会主义制度优势。

来源:《中国外汇》 2019-12-05

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